积极财政政策在取得一定成效的同时，也带来诸多问题。特别是国债资金作为高度集中的计划投资体制，采取投资项目由地方、下级层层申报，中央、上级层层审批，银行配套贷款、地方配套安排的运作模式。其实质是政府主导型经济的“体制复归”，也在不知不觉中重新步入了“审批经济”的“怪圈”，进一步加速了“跑步进京”的程度。

　　自２００３年下半年国家开始实施宏观调控以来，连续密集运用紧缩“银根”、“地根”和政府管制等手段，似乎收效甚微，难以抑制经济过“热”问题。今年上半年，我国经济增长速度为１０．９％，前三季度为１０．７％，这一高速增长的背后是大量固定资产投资、资源消耗和环境污染。诚然，造成经济增长过热是诸多因素综合作用的结果，但笔者认为，财政政策“扩张”效应、财政体制“先天不足”等，也是影响经济过“热”的重要因素。

　　一、经济过“热”：财政政策“扩张”的延续与作用“惯性”的传导

　　１９９８年，为应对亚洲金融危机的冲击，我国开始实施以增发国债为主要内容的扩张性财政政策。据统计，１９９８年－２００４年７年中，累计发放国债资金９１００亿元（见表１），按１∶５的投资带动比例估算，拉动投资总规模４．６万亿元，每年拉动ＧＤＰ增长约２个百分点。积极财政政策在取得一定成效的同时，也带来诸多问题。特别是国债资金作为高度集中的计划投资体制，采取投资项目由地方、下级层层申报，中央、上级层层审批，银行配套贷款、地方配套安排的运作模式。其实质是政府主导型经济的“体制复归”，也在不知不觉中重新步入了“审批经济”的“怪圈”，进一步加速了“跑步进京”的程度。在部门利益“驱使”和地方政府“政绩工程”、“干部经济”等共同作用下，积极财政政策背离了实施“初衷”，违背了国际通行规则，原本两三年结束的“短期化”政策却变为“长期化”行为。时至今日，经济过“热”难以“冷却”的重要原因，一是财政政策“扩张”的继续，二是财政政策“稳健”的“时滞”。

　　２００５年，财政政策由积极转向稳健，但从实际情况看，国债投资并未因此而减少，加上上年滚存的资金，２００５年－２００６年国债投资规模仍然为１１００亿元和８００亿元，跟前７年没有本质区别，依靠国债的“投资拉动”仍在中国经济运行中占有一席之地。２００４年－２００５年我国投资对经济增长的贡献水平高达４４．１％和４８．６％，而消费仅为３９．４％和３６．８％。从某种意义上来理解，说明整个经济运行陷入了一种“高投入―低消费―生产过剩―再高投入―更加消费不足”的恶性循环，若任其“自由”、“放任”下去，势必危害经济的长远健康发展。

　　二、经济过“热”：现行财政体制“先天不足”的显性化

　　１９９４年开始实施的分税制财政体制，经过十多年的实践运行，较好地实现了增强中央政府财政宏观调控能力的初衷。据统计，中央财政收入占全国的比重不含债务，由１９９３年的２２％提升到２００５年的５３％，平均提升幅度在２５个点以上见表２。受种种因素的制约，１９９４年分税制财政体制改革，选择了“渐进式”改革路径：“基数＋增长”的模式，即实行“增量”改革道路，充分考虑下一级政府当期“既得”利益，这一做法广泛运用于日后的所有财税改革。从表面上看，改革得以顺利推进，甚至取得了巨大成功，但过多“基数＋增长”改革措施的采用，也在深层次回避了改革的关键环节和主要矛盾，致使部分改革流于某种“简单形式”上的转换。从目前的情况看，当初那种缺乏制度创新、机制建构的改革，为日后下一级政府进入保“基数”大战，进入投资“冲动”状态，进而引起经济过“热”埋下了“伏笔”。

　　在“压力型”财政体制下，更高一级政府可以通过各种财政管制手段，向上集中财权、财力，向下下放事权、支出责任，其结果就形成政府财力资源在５级政府纵向分配上的不均衡，出现了财权、财力与事权的不匹配。随着农村税费改革的深化和非税收入管理的规范，基层政府向农民、企业“转嫁”负担的环境条件发生了根本性变化，于是长期累存的基层财政困难问题、地方政府债务问题开始“显性”。２００５年全国赤字县市达５５６个，赤字面２７．５％，赤字额１２７．４亿元。地方政府债务也是一组难以估算的“天文数字”。

　　按现行财政体制，下一级政府上一年度财政收入“基数”成为“硬杠子”，必须千方百计完成，否则就要扣减体制性财力一般表现为税收返还，影响“既得”利益。分税制改革初期，由于下一级政府存有一定数量的“机动”财力“家底”，“基数”问题尚处“隐性”。但随着时间推移，“基数”也在滚“雪球”，一年比一年大，随之“显性”化。１９９５年，中央对地方的税收返还“两税”为１８６７亿元，到２００５年税收返还“两税”、所得税增加到３７５７亿元。巨额的税收返还同时代表着地方政府财政收入“基数”的同步增加。

　　从现实的情况看，地方政府完成上年“基数”，一个渠道是依靠发展经济，另一个渠道就是弄虚作假拉税、买税、寅吃卯粮、“先征后返”。近些年来，随着公共财政理念的提出，政府公共服务领域和范围发生了变化，政府财政支出在“瓦格纳法则”作用下逐年攀升。２００５年，全国财政支出总量达到３．４万亿元，是１９９３年０．５万亿元的６．８倍。对地方政府而言，确保稳定、改革与发展的支出压力更大，２００５年地方财政支出总量是１９９３年的８．３倍。也就是说，地方政府特别是基层政府和欠发达地区，基本上陷入了“基数＋增长”的体制“陷阱”，一方面不择手段地为完成收入“基数”而战，另一方面为满足不断扩大的支出需要而拼命“增长”从中分享微不足道的增量财力。

　　研究表明，税收收入同经济增长呈强正相关关系。受技术、资本、人力资本、资源禀赋和市场供需等要素的影响，要确保一个地区持续、稳定、健康、快速增长是经济学的“歌德巴赫猜想”。这样，经济增长“有限性”与财政收入增长需求“无限性”之间就存在着矛盾。财政体制“基数”问题这种“捆绑”效应的存在，就使得地方政府必须不遗余力地发展经济，目前尚存的比较优势只有不惜提供低廉的土地、过度开采资源、牺牲生态环境、让渡税收税收返还――步入了一种无奈的“次优”选择。由于这一运行机制的普遍存在，也就难以从根本上遏制地方政府发展经济“冲动”问题。所以，从上述分析中可以得出这样的判断：财政体制设计上的“基数＋增长”的激励效应，正随着时间的推移而弱化，并逐渐演变为“负”激励，产生“负”效应，是造成我国目前经济过“热”的重要“诱因”。

　　三、改进取向：五点建议

　　财政是国民经济的综合反映，“相机抉择”运行财政政策工具，科学设计政府间财政关系，有效遏制固定资产投资过快增长，“烫平”经济运行中的“波折”，是落实科学发展观的重要体现。

　　首先，大幅压缩国债投资规模，真正实现财政政策由“积极”向“稳健”的转换，必要时实行“紧缩”的财政政策，切实将财政支出规模和水平控制在初级阶段各级政府尚能“承受”范围之内，杜绝任何形式、不顾可能的盲目攀比财政支出的行为。

　　其次，深化政府投融资体制改革，赋予地方政府必要的融资权，积极稳妥构建融资平台，尽快走出对国债投资的过分“依赖”。同时，积极推进新一轮税制改革，尽快完善增值税“转型”方案，加快统一内、外资企业所得税改革步伐，优化各类经济主体健康成长的环境条件，培育企业的市场主体地位。

　　第三，按照“有所为，有所不为”的要求，进一步转变政府职能，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，纠正政府角色错位。

　　第四，遵循“市场经济――社会公共需要――政府职能――财政支出――财政收入”的基本逻辑，改变现行的“以收定支”财政观，逐步过渡到“以支定收”，彻底打破收入“基数”问题。

　　第五，按照事权与财力相匹配的原则，重构政府间财政关系，不断完善财政转移支付制度。