－－与中央
中央权威与地方活力相协调系列访谈之二记者：中央和地方如何相协调，是摆在所有人面前的一个长期的命题。简单说，如果关系相协调，那么政通人和、社会成本大大降低，而处理不好，则会使很多政策效果大打折扣，造成社会经济运行效率低下。您认为就目前而言，在这方面还存在哪些问题？
周天勇：中央与地方的关系主要有五个方面：一是事务的划分；二是收入的划分；三是支出方面的划分；四是中央对地方的转移支付；五是上下机构设置。
目前中央和地方的关系存在两难的情况：一方面，作为一个人口和地域大国，地区发展很不平衡，中央须集中更多财力，才有权威去平衡地方的经济和社会发展，解决如老、少、边、穷地区的发展问题；还有国防、外交、安全、省际公路、铁路等等全国性的事务需要中央政府来负责。另一方面，在纵向管理的国家政治治理结构状况下，最容易导致社会事务层层下移、财力层层上收，这就导致地方政府财力非常困难，也是最需要避免的。
记者：最关键的地方在哪里？
周天勇：最关键需要研究的是，首先，界定清楚中央与地方各级政府各自应当负责的事务范围，便于地方管理的，应当由地方管理。如国防、安全、外交、航天、全国性公路、全国性的社会保障等大方面，应该由中央管理；有的事务适合省级管理，有的适合县级管理。为什么要划清呢？因为事情由谁做，比如九年义务教育是谁负责？谁负责，谁掏钱？都必须划分清楚。事务的划分应当作为一个迫切的课题来研究。
其次，是收入的划分。哪些收入归中央所有，哪些归省级政府所有，哪些收入归市县级政府所有？都应当逐步清晰起来。我们现在很多是比例共享税，既有好处也有弊病，从现在看，这种税的逐级集中度越来越高，而且到县一级以后，本级财政的税收几乎没有了。所以我个人认为，税收制度、中央和地方的各级税收关系必须有一个大的调整。近斯来看，整个税制改革上，一方面，生产型的增值税应当减少，其税基应当从17％降到10％左右；另一方面，生产型的增值税应当改成
消费型的增值税，因为目前生产型的增值税固定资产不能抵扣，而且都是从企业收取，由此意味着哪个地区的企业多，哪个地区的收入就多。企业所得税要并轨，都为22％。
记者：中央和地方的关系，我们可以理解为纵向的关系，而在这里面，还存在一种横向的，比如地区之间的关系，而地区间发展的不平衡也有可能对中央和地方的协调产生影响。
周天勇：是的。现在地区发展不平衡的根本原因是税制不合理。一是企业项下征收的增值税，税收是一种价格的转移，因为东部地区企业多，中西部地区消费者多，在购买中，相当于西部的购买者给东部的企业交了税，而如果是在当地实现增值税，这部分收入就给了当地的税收收入。二是对于中西部资源生态地区，资源税率定得很低，都变成企业的利润，或者上交中央了，或者变成税收上交中央了，或者由于没有征收足够的资源税，变成东部加工工业地区的利润和税收；并且对于一些三江源等这样的生态保护区，没有全国性和中下游的生态补偿转移机制，下游可以大发展，而上流为了保护水源等而不能建工业，限制其发展。三是在出口退税方面，国内销售没有退税，出口就有，而出口企业80％以上都在东部，退税就退在东部，实际上相当于减少了东部企业的负担，东部企业竞争力就比中西部地区高得多，出口退税平均是12％，这减轻了很大的负担。这三项税收制度造成的中西部发展的不平衡，其负作用实际上远大于西部大开发等形成的正效应。税制不改革，东中西部不可能平衡发展。
从10到15年的税制改革来看，最终的格局应当这样：中央收关税、社会保障税、个人所得税、公司所得税；省政府主要收取营业税（可以提高到10％），再加少量的个人所得和公司所得税，而市县政府则应当以物业税、遗产税、资源税和生态补偿税等为主。尽快开征房产税能使地方政府的税源稳定。税收相互独立，互不分享。这样的划分是合理的。
实际上，五级政府是造成目前财力相当紧张的重要原因之一。我国的生产力水平，我国财力配置能力也不允许有多达五级的政权格局。与对10年期间的税制和收入划分改革的配套的就是政府层级一定要压成三级，实现国家政权的扁平化管理。中央－省－地市－县－乡五级政权，要逐步乡财县管，组织和财政直接由省直管县。这样，在合理划分税种的前提下，有收入就承担一定的事务，这就把地方的乱收费遏止了，特别是收支两条线、超收奖励和罚款分成等乱象。
记者：谈到收支两条线、超收奖励和罚款分成，这是个越积越严重的难题，您一直在呼吁废除此项体制，就您来看，中央政府应当采取什么样的措施呢？
周天勇：我建议，中央可以对地方采取几个措施：一是一定要清理取消“自收自支、收支两条线、超收奖励、罚款分成”这种体制供养的人员，行政、行政性事业、司法等单位供养的人员，如工商、质检、城管、交管、公安、检察、法院等等，凡是公务员就国家掏钱。你想行政、执法、司法就国家掏钱，你不想国家掏钱就不要设这些机构养这么多人，这条原则一定要确定。养多少人掏多少钱，雇多少人都可以，但是得财政拨款。现在我国的公务员和执法人员中，有吃白面的（财政全额拨款），有吃混合面的（财政差额拨款，自己去收罚平分补充），有吃杂面的（财政一点儿也不拨款，全部自己去找食吃），这形成了行政、执法和司法的“机构”和“合法”的腐败。所以，行政、执法和司法，一定要靠财政全额掏钱，不能向老百姓、个体户和企业要钱。2004年，政府各个行政和执法部门收了9367亿元，检察和法院收了356亿元，都没进入预算，地方政府各部门的公车、公招、公出大部分都是从这里支出的。2005年，我个人估计，政府各行政、执法，包括两院等部门，预算外收费和罚款可能高达12000亿元。
二是理顺中央和地方的收入关系，避免现在地方乱收费。现在预算外收入95％是地方收的，为什么要收呢？迫不得已，地方没有合理的稳定的财政收入，又要承担越来越多的很多需要支出的事务，加上公车、吃喝、出国等消费，各层政权之间没有合理稳定的收入，就只能靠预算外这种“合法”但极不合理的收费，损害老百姓、个体户和企业的利益。
三是支出范围，按照负责的事务范围确定各级政府的收入，但是应以财力定事务支出，而不是事务范围大于财政收入。
记者：按您所说，对行政执法部门要靠财政来解决，那么对于经济不发达地区来说，钱从哪里来呢？
周天勇：对于地方上的老少边区，中央就要承担一定的转移支付。社保、地震、救灾等中央必须要做的事，中央就得掏钱。中央强调地方该做的事儿，如果不给地方划分合理的财政收入来源，就一定要由中央对地方进行转移支付。转移支付一定要公开、透明，由人大讨论通过，批准审查，现在的转移支付不公开不透明，没有经过人大的批准，各部门都有自己的转移支付，发展成现在各个地区都到中央来跑钱，这是产生腐败的很大原因，就是形成“跑部钱进”。因此，转移支付必须科学化、法制化、公开透明，而且集中化，钱应该全部集中在财政部，所有的转移支付都要由财政部进行。此外，财政部的转移支付必须公开透明，经过人大审批，给这个省多少，那个给多少，必须有个说法，公开透明，不然就会产生新的不平衡。
记者：中央与地方之间关系的一个重要问题是上下机构设置，您对此有什么看法？
周天勇：在机构设置上应当给地方以更多的灵活性，并给地方一个完整的政府机构，但要有控制机构和人员膨胀的制度设计。各省区和直辖市之间管理的内容有很大的差别，县市之间有很大的差别，应当给予省市，市县自己设置政府机构的权力，适应不同的管理需要；工商质监等垂直后，虽然对打击假冒伪劣和维护市场经济秩序起了一定的作用，但是，地方政府，特别是市县发展民营经济、鼓励创业和就业，受到这些部门收支两条线、超收奖励和罚款分成的极大影响，而且对个体劳动都要进行注册登记，收越来越多的费，已经使地方的创业和就业环境特别恶化。因此，需要重新界定这些部门的归属。特别重要的是，要对地方政权设置地方政府机构的行为进行总量和规模上的控制，国家对各省市的公务员数量进行总量控制，每个省市区和县市的机构也在数量上进行控制，以防止其自由设置权大了以后机构和人员再度膨胀。
记者：地方政府发行建设债券一直是一个大家普遍关心的问题，在现有的财政体制下，让地方政府发债的好处是什么，还存在哪些问题呢？
周天勇：我认为，地方要准许建设发债，单独编制建设预算，在经常性预算中设立还本付息科目，形成科学的发债及约束机制。我们国家幅员这么大，发展这样的不平衡，因此，中央要允许地方发债搞建设。比如，公路、大桥、城市基础设施建设等项目一定要允许地方政府发债，否则就会乱集资金、乱卖土地。
对于地方政府发债问题，我想说的是，简单地回避是不行的，世界各国地方政府搞建设都发债。不过我想说的是，对发债要进行控制。发债的好处是把大的项目支出均匀化，比如30年的债券，今年不会因为建设一座大桥而造成财政支出紧张，也不会因为没建大桥而财政很宽裕。它就最后在经常性预算里有还本付息科目，分为两个预算，经常性预算和建设预算，建设预算就是发债，发债的钱与经常性预算只有一个还本付息的关系，如此一来财政均衡化，而且地方也不用乱集资金。这是允许地方发债，怎么个发法？我在一篇文章《论地方政府发债与公共项目建设》里有详细的说明。我的意思是，给发债就给了一个正常的渠道，前提也是要管住，规范化。
最后，我想说的是，对西部不发达地方发债搞建设，中央要在贴息上有个补贴，不然中西部城市就搞不了了。而东部财政实力强，发债后自己还本付息就可以把建设搞起来。
