我们既要对一些表面打着和谐旗号实则谋求特殊利益的所谓制度建设保持高度警惕，也要防止以“同而不和”的伪和谐来充当“和而不同”的真和谐，还要看到制度建设的过程本身也会碰到相当多的困境。

　　党的十六届六中全会审议通过了《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。不少专家都认为，这次会议一大意义，就在于把关于和谐社会的理念变成一种制度，提高到制度化水平上，将构建和谐社会的重点上升到制度建设的层面。全会之后，各种以和谐社会与制度建设为主题的研讨和探索迅速引起了各界极大关注。

　　毋庸置疑，制度建设是和谐社会的基础和保证，为了促进社会和谐，在未来一段时期，我们迫切需要健全和完善各种制度，改变各式各样的制度缺位、制度错位、制度失效和制度隔离。但是，制度建设成为人们的口头禅不难，要真正落到实处见到实效却殊为不易。制度建设绝不是一抓就灵那么简单，不是任何制度建设都能真正促进社会和谐。我们既要对一些表面打着和谐旗号实则谋求特殊利益的所谓制度建设保持高度警惕，也要防止以“同而不和”的伪和谐来充当“和而不同”的真和谐，还要看到制度建设的过程本身也会碰到相当多的困境。制度建设和达到和谐社会目标之间，还需要正视和妥善处理一些重要的因素和机制。那么，究竟什么样的制度建设才能有效促进社会和谐呢？

　　首先，由于制度建设存在多目标决策下的相互制约问题，促进和谐需要实现综合的、协调性的制度建设。

　　和谐社会本身包含了多方面的目标，因此就会存在这样的情况，某种制度建设可能在促进了这一方面目标实现的同时，却阻碍另一个目标的实现，这就使得该项制度建设最后能否促进社会和谐显得远未可知。例如，低保制度当然是重要的社会安全网和扶贫机制，而扩大低保则可能使劳动力市场发生低端失灵，降低就业政策的效果，并因为养懒汉的现象而降低社会活力。又如，延迟退休年龄对于缓解老龄化和降低抚养比具有积极作用，并能缓解养老保障基金的赤字问题，但延迟退休年龄可能又会给劳动力市场带来紧张，恶化本来就很严峻的就业形势。因此制度建设经常存在相互制约的关系，需要扣其两端而综合权衡。从另一个角度来看，即使同一种制度的实行也往往会表现出不同的效果，可能近期主要是积极的效果，而在远期则会出现消极的效果，因此必须考虑不同时期构建社会和谐的主导目标，而适时予以调整。

　　此外，某种制度的实行可能对于一些区域和地区具有积极意义，而且也许是非常和谐、非常必要的，但从整体和全局来看，则会加剧区域发展的不均衡，造成资源的重复配置和浪费，使不同地区的制度建设是否能够真正促进社会全面的和谐显得远未可知。我们通常说整体大于部分之和，而制度建设的实际结果可能是整体小于部分之和，或者整体利益和部分利益存在相互冲突。因此制度建设又存在整体和部分之间的协调，需要考虑地区之间的关系、城乡之间的关系而加以综合权衡。

　　其次，制度建设要充分考虑客观条件的许可，考虑具体时期的主要矛盾，有针对地、分时期、按步骤地加以推进。

　　制度建设可以有最终的目标，但在具体条件准备不足的情况下，过分强调一蹴而就，可能反而会拔苗助长，不能实现预期的效果。例如我们都普遍接受中国的发展要破解城乡二元结构，要推动户籍改革，消除户籍对人口流动所带来的约束，实现自由迁移，尽快地实现流动人口和城市居民的相互融合。但是户籍制度客观上与一系列的社会福利制度密切相连，立刻完全取消，可能反而会带来城市管理的新问题。我国一些地区也已经率先进行了取消户籍制度改革的试点，实践证明有些试点是户籍身份变了而实际待遇仍然未变的“换汤不换药”的改革，或者一些城市在取消户籍不久则出现城市公共财政难以承受而中止改革。这也说明一个制度的建设是与一系列的相关条件、相关基础和相关制度相联系。

　　制度建设要循序渐进，逐步推进。但一方面要避免以此为托词而无所作为。另一方面也要充分考虑实行制度改革的条件，考虑制度变革可能会带来的关联性的社会影响，以及由于制度变革所带来的制度缺位如何来加以弥补。在制度建设上“大跃进”和“裹足不前”都难以实现最理想的结果。

　　第三，制度建设涉及不同群体的利益，会对不同群体产生不同的影响，因此需要建立和实现更加民主的制度建设和公共决策的机制。

　　和谐社会的制度建设就是要形成一个能够充分协调不同群体的利益和需求的机制。大量的研究表明，强势群体之所以强势，往往在于其拥有话语权，并能够积极地参与决策，因此可以在制度制定和公共决策中表达和反映自身的利益；弱势群体则相反，他们可能缺乏利益诉求的渠道，甚至本身在社会决策和制度的安排中也遭到排斥。因此，要加强不同社会群体特别是弱势群体进行利益表达和利益诉求的能力。

　　建立和完善利益协调机制，最终目的是实现公共利益的最大化。而公共利益只能在公共的参与中才能得到最好的体现。实现这种公共的参与，要加强社会自身的组织化，建立和完善不同社会群体广泛参与和民主参与的机制，使制度的建立和政策的实施能够得到充分地讨论和公共地决策，这样才能有助于形成相对比较完整的社会判断，提高公共政策的公共性和公正性。

　　总之，制度建设是建设和谐社会的基础和保证，而制度建设与实现社会和谐不是有了A就有B那么简单，其内部存在复杂的联系。制度建设总是无法绕开不同群体之间、不同区域之间、近期和远期之间、不同目标之间、整体和部分之间的协调和博弈，因此，只有通过综合、谨慎和民主的制度建设才能真正有利于和谐社会的构建。